Нецелевое использование земельного участка. В каких случаях ответственность не возникает

8127
– Можно ли привлечь к ответственности за наличие на участке сорной растительности
– Как разграничить неиспользование земель и невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель
– Признается ли использование земельного участка нецелевым, если деятельность на нем не соответствует той, для которой он предоставлялся

Порой собственники или арендаторы земельных участков, приобретая земельный участок, не придают особого значения тому факту, что земля, это природный объект, который находится под определенным контролем и охраной государства. Уполномоченные органы вправе контролировать, соответствует ли деятельность, осуществляемая на участке, его целевому использованию; каким образом и как часто осуществляются мероприятия по улучшению земли на участке. И в случае каких-то несоответствий контролирующие органы без промедления могут привлечь нарушителя к административной ответственности за правонарушения в области охраны земельных ресурсов. Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает несколько составов таких правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность. Один из них касается ответственности за невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7). По другому можно привлечь нарушителей, использующих земельный участок не по целевому назначению, невыполняющих обязанности по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8. КоАП РФ). Субъекту предпринимательской деятельности важно понимать, какие его действия (бездействие) могут повлечь за собой административную ответственность, а какие находятся на грани между допустимым и недопустимым. И как отстоять свое право осуществлять деятельность, не нарушая закон.

В период освоения земельного участка пользователь обязан проводить мероприятия по защите земель

Субъекты предпринимательской деятельности, не производящие на своем земельном участке мероприятия по уничтожению сорной растительности могут быть привлечены к административной ответственности в порядке ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ.

Правонарушения, предусмотренные ст.ст. 8.7 и 8.8 КоАП РФ порой бывает очень сложно разграничить. Такое деяние, как неиспользование земель, тесно граничит с невыполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв, использованием земельного участка не по целевому назначению, нерациональным использованием или использованием земельного участка сельскохозяйственного назначения методами, существенно снижающими плодородие почв, невыполнением или несвоевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

Доказать, что сельскохозяйственные угодья не используются ввиду зарастания сорной растительностью, весьма сложно. Поскольку вместе с фактом наличия соответствующих растений должны исследоваться многие другие факторы: какова площадь заросшего земельного участка, насколько находящаяся на участке растительность препятствовала выращиванию сельхозпродукции и др. Это усложняет процесс доказывания факта неиспользования земельного участка. В связи с этим уполномоченные органы чаще всего квалифицируют зарастание земельного участка, как факт неисполнения землепользователем обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв. При такой квалификации не требуется доказывать связь между неиспользованием земельного участка и его зарастанием.

Так, по одному из дел управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по результатам проверки на принадлежащем обществу на праве собственности земельном участке, привлекло его к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 8.7. КоАП РФ, назначив наказание в виде штрафа в сумме 40 тыс. руб. Управление обосновало наличие вины общества во вменяемом ему правонарушении на основании следующих фактов. Обществом не выполнялись установленные требования и обязательные мероприятия по улучшению, защите земель, предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель. На территории принадлежащего обществу земельного участка было обнаружена сорная растительность.

Не согласившись с выводами управления, общество обратилось в суд с требованием о признании недействительным вынесенного постановления о привлечении общества к административной ответственности. Свою жалобу общество мотивировало тем, что земельный участок был приобретен в октябре месяце, и в связи с климатическими особенностями осуществление сельскохозяйственных работ на нем было невозможно. Также общество указало, что ГОСТ 16265-89 «Земледелие. Термины и определения» предсматривает, что решение об осуществлении тех или иных сельхозработ определяет непосредственно само хозяйство. Кроме того, п. 5 ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон № 101-ФЗ) предусматривает срок освоения земельного участка не менее 2 лет.

Проанализировав доказательства, представленные сторонами, суд отказал в удовлетворении требований общества, основываясь на следующем. Согласно оспариваемому постановлению заявителю по делу вменено бездействие, выразившееся в неисполнении установленных требований по улучшению земель и охране почв, такие как возделывание сельскохозяйственных культур, сенокошение.

В соответствии с нормами Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36). Один из основных принципов земельного законодательства закрепляет приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

В соответствии с законодательством собственники и другие пользователи земельных участков обязаны соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий (ст. 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон о госрегулировании земель)).

На данном участке было выявлено несоблюдение норм законодательства, выразив-шееся в зарастании земельного участка сорной травой. То есть, вина заявителя выразилась в невыполнении законодательно установленных требований к использованию земель в соответствии с их целевым назначением. А также в непроведении обязательных мероприятий по улучшению, защите земель, предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, предназначенных для сельскохозяйственного производства, что повлекло к зарастанию земельных участков сорными растениями.

Суд отклонил довод заявителя со ссылкой на положения ГОСТа 16265-89, в силу которых решение об осуществлении тех или иных сельскохозяйственных работ определяет непосредственно само хозяйство, поскольку, приобретая в собственность земельный участок сельскохозяйственного назначения, общество знало и должно было знать о необходимости несения бремени по его содержанию в соответствии с требованиями земельного законодательства. Суд посчитал, что у общества было достаточно времени для осуществления полевых работ, в том числе с учетом климатических особенностей (с октября одного года по май следующего года). Однако общество не предприняло необходимых мер для освобождения земельного участка от сорняков. Апелляционная инстанция оставила в силе решение суда первой инстанции (постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2012 по делу № А54-6394/2012).

Таким образом, бездействие выраженное в непроведении и неорганизации мероприятий по защите земель от сорняков и других негативных (вредных) воздействий, то есть невыполнение обязательных мероприятий, предусмотренных земельным законодательством для собственников земельных участков сельскохозяйственного назначения, не является тождественным освоению земельных участков. Освоением земельного участка является использование его для ведения сельскохозяйственного производства или иной, связанной с сельскохозяйственным производством, деятельности. Ссылка на двухгодичный срок, законодательно установленный для освоения земельных участков, является в данном случае неправомерной (п. 5 ст. 6 Закона № 101-ФЗ).

Для определения нецелевого использования участка необходимо охарактеризовать его целевое назначение

Нецелевое использование земельного участка. В каких случаях ответственность не возникает Если факт ненадлежащего использования земельного участка не устранен, то право на него может быть прекращено

Неустранение факта ненадлежащего использования земельного участка лицом, не являющимся его собственником, после наложения административного взыскания является основанием для принудительного прекращения права на земельный участок (п. 2 ст. 54 ЗК РФ). Доказательством неустранения может быть составленный по результатам проверки акт, в котором в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» должны быть отражены сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения. В силу п. 5 ст. 54 ЗК РФ уполномоченный орган направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок.
Статьями 284 и 285 ГК РФ установлены основания изъятия у собственников земельных участков, которые не используются в соответствии с их целевым назначением или используются с нарушением законодательства.

Законодательством РФ предусмотрено, что собственники и иные пользователи обязаны эксплуатировать земельные участки в соответствии с их целевым назначением. Но можно ли понимать под нецелевым использованием участка осуществление на нем деятельности, не выходящей за рамки целевого назначения, установленного для той или иной категории земель? Суды, рассматривая споры, связанные с обжалованием вынесенных органами государственного земльного контроля постановлений о привлечении к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ, не дают однозначного ответа на этот вопрос.

В одних случаях, если земельный участок используется в иных целях, чем те, для которых он предоставлен, суды признают, что такое использование должно быть признано не соответствующим целевому назначению. А виновные лица должны быть привлечены к административной ответственности. При этом свои решения суды мотивируют тем, что под «целевым использованием» земельного участка следует признать такое использование, которое соответствует цели, установленной при его предоставлении (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2012 по делу № А40-61772/2012).

В других же случаях арбитражные суды, напротив, указывают, что если изменение направленности деятельности, осуществляемой на земельном участке, не выходит за рамки целевого назначения, установленного для той или иной категории земель, то и нет оснований для привлечения к административной ответственности (постановления ФАС Поволжского округа от 02.12.2010 по делу № А65-14490/2010, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2012 по делу № А50-19927/2011).

На наш взгляд, доктрина о том, что использование земельных участков, предоставленных для строительства и последующей эксплуатации определенных объектов, носит строго целевой характер, неверна. По сути, в ее рамках понятие «целевое назначение» земельного участка часто приравнивается к понятию «цель, для которой предоставлялся земельный участок». Данный подход прочно укоренился в правосознании. Однако он не соответствует действующему законодательству, поскольку в нем отсутствуют какие-либо нормы, которые прямо или косвенно приравнивали бы целевое назначение земли к конкретной цели, ради которой земельный участок предоставлен.

Целевое назначение является критерием, на основании которого происходит деление земель на категории (ст.ст. 1 и 7 ЗК РФ). То есть целевое назначение устанавливается именно для той или иной категории в целом, а не для отдельных участков.

Так, по одному из дел общество обратилось в суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления управления Росреестра о привлечении к административной ответственности в порядке ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Обществу принадлежал на праве собственности земельный участок, предназначенный под строительство мотеля. А фактически земельный участок использовался для размещения башни связи и здания с помещениями, в которых размещалась банковская организация. Данный факт, по мнению управления Росреестра, свидетельствовал о нецелевом использовании земельного участка и нарушал нормы ст. 7 ЗК РФ. Оспаривая постановление управления Росреестра в суде, общество ссылалось на отсутствие вины в совершении вменяемого правонарушения. Поскольку в соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается собственником самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Решением суда первой инстанции оспариваемое постановление было признано незаконным и отменено полностью. Суд основывал свои выводы на следующем. Ответственность по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ наступает за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом.

Факт использования обществом земельного участка под размещение башни связи и здания с помещениями банковской организации подтверждался материалами дела. Судом было установлено, что земельный участок, принадлежащий обществу, отнесен к категории «земли поселений».

Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные чертой от земель других категорий (ст. 83 ЗК РФ).

Землепользователи могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (п. 3 ст. 85 ЗК РФ). При этом определяющим фактором для отнесения земельного участка к той или иной группе разрешенного использования является установление видов деятельности, при осуществлении которых используется соответствующий объект недвижимости, расположенный на данном земельном участке.

То есть, нецелевое использование земельного участка, за которое предусмотрено наказание по п.1 связано с использованием земельного участка не по назначению, установленному для соответствующей категории земель.

Спорный земельный участок, согласно свидетельству о государственной регистрации права собственности, отнесен к землям поселений, то есть к землям населенных пунктов. В рамках рассмотрения спора управлением Росреестра не были приведены доказательства, свидетельствующие об использовании обществом земельного участка не для целей, установленных для земель, относящихся к категории земель населенных пунктов.

Вид разрешенного использования «под строительство мотеля» был указан при кадастровом учете земельного участка до приобретения его обществом. Кадастровый учет земельного участка был произведен правопредшественником. При этом актами органов местного самоуправления были оформлены разрешения на строительство обществом на спорном земельном участке объектов недвижимости, используемых им в настоящее время для размещения организации и башни связи. Суд посчитал, что если в государственном кадастре продолжает значиться иное использование земельного участка (под строительство мотеля), данное обстоятельство не может свидетельствовать о нецелевом использовании обществом земельного участка. С учетом изложенного, суд пришел к выводу об отсутствии в действиях общества состава вменяемого ему административного правонарушения (постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2012 делу № А54-4514/2012).

Таким образом, для того, чтобы определить нецелевое использование земельного участка, следует охарактеризовать его целевое назначение. Вместе с тем непродолжительный период владения земельным участком не может являться основанием невыполнения обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв.

Читайте в журнале «Арбитражная практика для юристов» во II полугодии 2017 года
    Хочу прочесть!


    Ваша персональная подборка

      Подписка на статьи

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Академия юриста компании


      Самое выгодное предложение

      Смотрите полезные юридические видеолекции

      Смотреть видеолекции

      Cтать постоян­ным читателем журнала!

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией




      © Актион кадры и право, Медиагруппа Актион, 2007–2017

      Журнал «Арбитражная практика для юристов» –
      о том, как выиграть спор в арбитражном суде

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Арбитражная практика для юристов».

      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) Свидетельство о регистрации  ПИ № ФС77-62265 от 03.07.2015

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях

      Входите! Открыто!
      Все материалы сайта доступны зарегистрированным пользователям. Регистрация займет 1 минуту.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль